Hva er forskjellen på saksbehandling og arkivering?

«Dette prosjektet er IKKE et arkivprosjekt», sa hun glødende engasjert fra talerstolen. «Vi skal fokusere mindre på kvalitetssikring og mer på kontinuerlig forbedring av saksbehandlingen».

Ordene kom fra seksjonssjef for dokumentasjon og arkiv i en av Norges aller største statlige virksomheter.

Implementering av ny noark-løsning var ikke et arkivprosjekt. Det var et prosjekt for forbedring av saksbehandlingen.

Denne aktuelle virksomheten holder nå på å bytte ut sin Noark4-løsning med en Noark5-løsning. Hun kunne videre fortelle at de hadde bestemt seg for at arkiv ikke skulle være fokus, men at saksbehandlere og ledere var målgruppen for anskaffelsen.

Alt dette er i og for seg helt fine utsagn. Bortsett fra at temaet for foredraget var fornying av Arkivtjenesten. Seminaret het «Arkivtjenesten under omorganiseringer». Arrangør av seminaret var Norsk Arkivråd, og hun snakket om en anskaffelse av en løsning basert på norsk arkivstandard (NOARK). Hvis arkivfolkene selv ikke ønsker å ha fokus på arkivfaget, hvem skal da ha det?

Jeg er enig med seksjonssjefen i mye, men det er også ting jeg er uenig i, og som gjør meg bekymret for arkivfaget. Spesielt bekymringsverdig er at det settes likhetstegn mellom det som tidligere het Noark-komplett i Noark 5-standarden (og som på folkemunne kalles sakarkiv) og arkiv. Og at når det snakkes om fremtiden til arkiv så snakkes det om fremtiden til sakarkivløsningene.

Konsekvensen er at fremtiden til arkivtjenesten blir å implementere saksarkivløsninger for saksbehandlere og ledere. Disse sakarkivløsningene skal ha fokus på forbedring av saksbehandlingen og ikke arkiv.

Det positive er at dette kan løses på en enkel måte. Første steg er å definere noen klare og tydelige skiller mellom hva som er saksbehandling og hva som er arkiv. Deretter kan saksbehandlerspesialistene spesialisere seg på saksbehandling og arkivspesialistene spesialisere seg på arkiv. Det er slik Noark-standarden muliggjør, og den nye revisjonen av Noark-standarden fremtvinger.

Så la meg gjøre et forsøk på å forklare hva som er forskjellen på saksbehandling og arkiv og vise hvor forskjellige krav som stilles til de to forskjellige fagområdene, og derfor hvorfor det er viktig med spesialisering.

Hva er saksbehandling?

Det finnes faktisk i dag en «saksbehandlingslov» for offentlig sektor. Den heter Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (kalt Forvaltningsloven). I utkastet til ny lov heter den Lov om saksbehandlingen i offentlig forvaltning.

Formålsparagrafen til forslaget til ny forvaltningslov sier: Loven skal legge til rette for at forvaltningens saksbehandling er god, tillitsskapende og effektiv. Altså er det tre ting som er viktig med saksbehandling:

At den innehar god kvalitet
At den er tillitsskapende
At den er effektiv

Forvaltningsloven beskriver måten du skal gjennomføre saksbehandling på for å sikre disse tre punktene. Jeg skal ikke gå i detalj her, men i grove trekk går saksbehandling ut på én ting – å fatte beslutninger (som oftest kalt enkeltvedtak). Prosessen frem til en beslutning er ofte noe ala dette:

Du mottar søknad om noe
Du påser at informasjonen er komplett
Du sjekker vilkår og gjør faglige vurderinger basert på relevante lover, forskrifter og tidligere vedtak
Du ber noen andre om å gå gjennom dine vurderinger og eventuelt godkjenne
Vedtaket er fattet

Som saksbehandler plikter du å starte denne prosessen med en gang søknad mottas. Du skal samtidig informere om hvor lang tid du kommer til å bruke (der det ikke allerede er bestemt i lov eller forskrift). Hva skjer hvis du blir forsinket (feks. unngår å betale gebyr, eller mest sannsynlig får en beskjed om at saksbehandlingsprosessen er forsinket).

Forvaltningsloven sier altså noe om hvordan du som saksbehandler skal jobbe. De faglige vurderingene du tar er derimot basert på fagspesifikke lover og forskrifter. Jobber du i Miljødirektoratet er det Forurensningsloven du er opptatt av, mens de i Plan og bygningsetaten er mest opptatt av Plan og bygningsloven.

Altså kan man si at Forvaltningsloven sier noe om rammene for hvordan man kommer frem til et vedtak, mens fagspesifikk lov sier noe om innholdet og den faglige vurderingen i vedtaket.

I de faglige vurderingene er det ofte mange lover og forskrifter som må avsjekkes, og det kan også være flere forskjellige lover og forskrifter som er av interesse. Hvilke lovhjemler som er aktuelle i de forskjellige prosessene avhenger også ofte av hvilke beslutninger som fattes underveis i prosessen. Dette er det som kalles et beslutningstre. Og du vet aldri hvordan dette treet vil se ut før etter saksbehandlingsprosessen er gjennomført.

Så hvordan ser dette ut i praksis?

Jobber du med saksbehandling i Miljødirektoratet kan denne prosessen se slik ut:

Du mottar en søknad av en entreprenør om å få gjenvinne sprengsteinsmasser ifbm boring av en tunnel for ny motorvei-trasse
Du sender søker et foreløpig svar, gir beskjed om frist for vedtak og hva som er prosessen videre
Du sjekker at søknaden er komplett og inneholder: søknadstekst, relevante miljørapporter, rapport og prøveresultat for forurensingsgrad av masser og annen relevant dokumentasjon og tillatelser fra Fylkesmann og andre aktuelle etater
Du ber om utfyllende informasjon hvis søknaden ikke er komplett. Saksbehandlingsfrist er i dette tilfellet satt internt (og ikke i forskrift) og er tre måneder fra komplett søknad mottatt. Dette gir du søker beskjed om
Du gjør dine faglige vurderinger:
1. Først tar du stilling til om det er søknaden faktisk gjelder gjenvinning eller ikke
2. Hvis det ikke er gjenvinning kan søker faktisk be om unntak fra paragraf 32 forurensingsloven (som sier at næringsavfall må fraktes til avfallsanlegg eller gjenvinnes). Men dette er kun ved særskilte tilfeller. Dette har du en veiledningsplikt om, så derfor informerer du søker om det
3. Hvis det er gjenvinning må du vurdere om det kan gis tillatelse til forurensing. Vurderingen gjøres basert på hvilken miljøpåvirkning tiltaket har. Her støtter du deg på lover og forskrifter som Forurensingsloven, Naturmangfoldloven og Vannforskriften
Du sender svar til søker om søknaden innvilges eller avslås, og informerer søker om tilgangen til å klage på vedtaket

Et godt saksbehandlingsverktøy skal gi saksbehandleren støtte i hele denne prosessen. Verktøyet må bidra til at saksbehandler fatter et vedtak som er av god kvalitet og gir tillit til forvaltningen på en så effektiv måte som mulig. I praksis betyr det at verktøyet (programvaren) må inneha funksjonalitet som:

Gjør at søker enkelt kan sende inn søknad og riktig dokumentasjon
Gjør det enkelt for søker å sende inn utfyllende informasjon og komplementere søknader
Gjør det enkelt å innhente informasjon fra sentrale og lokale registre
Bistår og hjelper saksbehandler med sjekklister fra relevant lovverk
Gjør at saksbehandler kan få rask tilgang til andre relevante saker og vedtak
Gir saksbehandlere og ledere en effektiv oversikt over oppgaver
Gir leder, saksbehandler og søker visuelle oversikter over saksprosesser og veien frem mot vedtak
Gjør det mulig å samhandle om formulering av saksfremlegg og forslag til vedtak
Gir saksbehandler mulighet til å sende saker og vedtak på arbeidsflyter
Gir saksbehandler mulighet til å produsere dokumenter i riktig mal og sende elektronisk svar i søkers prefererte kanal

Hele denne prosessen er orientert rundt å gi søker en best mulig opplevelse i møte med offentlig forvaltning. Saksbehandlingsprosessen kan ofte være eneste møtet innbygger har med offentlig sektor. Derfor er innbyggers opplevelse av saksbehandlingsprosessen helt avgjørende for om innbygger har et positivt inntrykk og god tillitt til deg, din etat og offentlig sektor.

Det er også verdt å tenke på at du og den offentlige virksomheten sitter på nøkkelen til det den som søker har aller mest lyst å få tak i. Altså forskjellige typer tillatelser, fritak fra forskjellige typer gebyrer, lover og forskrifter, forskjellige typer dispensasjoner osv. Dette gjør at det er enda viktigere for dere å ha en saksbehandlingsprosess og -verktøy som gir søker en best mulig opplevelse.

Så hva med arkiv? Hva er viktig der?

Formålsparagrafen til Arkivlova sier «Føremålet med denne lova er å tryggja arkiv som har monaleg kulturelt eller forskingsmessig verde eller som inneheld rettsleg eller viktig forvaltningsmessig dokumentasjon, slik at desse kan verta tekne vare på og gjorde tilgjengelege for ettertida». Altså er det to ting som er spesielt viktig for et godt arkiv:

At det bevarer dokumentasjon for ettertiden (herunder for forskningsmessige, kulturelle, rettslige eller forvaltningsmessige forhold)
At all dokumentasjon gjøres tilgjengelig for ettertiden

Det betyr at arkiv sitt fokus er at saksbehandlingsprosessene dokumenteres, bevares for ettertiden og at all relevant informasjon er tilgjengelig for de riktige folkene.

Om saksbehandlingsprosessen er av god kvalitet, er tillitsskapende eller effektiv er derfor ikke arkiv sin primæroppgave. Det er likevel viktig at et godt arkiv fanger dokumentasjon sømløst og uforstyrrede for saksbehandler, samt tilgjengeliggjør all relevant informasjon der det trengs i saksbehandlingsprosessen. Det betyr at arkivløsningen må inneha følgende funksjonalitet:

Åpent, rikt og stabilt integrasjonsgrensesnitt for datafangst og innsyn, som gjør at saksbehandlingsprosesser kan dokumenteres sømløst og helst automatisk
Fleksibel og konfigurerbar arkivstruktur, som gjør det mulig å bevare varierte former for informasjonsstrukturer
Fleksibel mulighet for å lage klassifikasjonssystemer, som gjør det mulig å klassifisere (tagge) dokumentasjon. Helst multifasettert, altså mulighet for flere forskjellige klassifikasjonssystemer kombinert
Fleksibel tilgangsstyring, som gjør at du kan gi riktige personer tilgang til riktig dokumentasjon
Verktøy for beskrivelse og mapping av systemer/datakilder som skal tas vare på, som gjør at du på en effektiv måte kan samle dokumentasjon fra eldre og utdaterte systemer i én og samme arkivkjerne
Funksjonalitet for uttrekk og gjenbruk av data, for overføring til langtidsbevaring for å unngå innlåsing av data

Kravene til god saksbehandling og god arkivering er som du ser meget forskjellige. Både med tanke på kompetanse og programvare.

Min bekymring er at hvis arkivfolk selv mener at fremtiden til arkivfaget er å fokusere mer på saksbehandling, og mindre på arkiv, så vil både arkivløsningene og saksbehandlingsløsningene bli dårligere.

Suboptimalt for både saksbehandlerne og arkivet.

Målet til seksjonslederen var å gi saksbehandlere og ledere et verktøy for å utføre jobben sin på en best mulig måte. Men det er ikke arkivløsningen som bør være det verktøyet, men saksbehandlingsløsningen.

Jeg er overbevist om at det er best at vi arkivmennesker rister av oss den identitetskrisen jeg føler råder blant noen i faget vårt. At vi rendyrker arkiv, og jobber målrettet mot å lage best mulige løsninger for å sikre at vi bevarer og tilgjengeliggjør dokumentasjon for ettertiden.

Samtidig må fagfolket og saksbehandlingsspesialistene fokusere på å lage løsninger som gir enda bedre kvalitet, mer effektiv og tillitsskapende saksbehandling innenfor sine fagområder.

Dette kalles spesialisering.

Som er samme prinsipp som ligger til grunn for at kirurger heller bruker dette..